中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东
《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）的出台，是对《政府采购法》相关规定的进一步细化、明确和充实完善，对提高政府采购工作的质量和效率、促进政府采购科学管理，具有十分重要的意义。
一、增加采购需求管理，保障政府采购科学化从源头开始
政府采购领域频繁曝出的“天价采购”、“豪华采购”等问题，让社会不同方面颇有微词。实际上，这些问题在很大程度上与过去对政府采购需求管理不足相关。《政府采购法》规定，实行部门预算的单位，需要编制政府采购预算，其本意是根据需求编制预算，同时也应该有需求管理。但是法律层面却没有明确采购需求管理问题，没有具体的采购需求说明、论证等要求，也没这方面的责任规定。由于这些原因，导致本该采购的东西没有采购，不能有效保障政府履行公共职责的需求，而本来不需要或不需要太多、过于奢侈的东西却大量采购。
政府为什么采购？首先就是为了满足某种需要，就是“物有所需”。保障必要的需求，是政府采购的原因和条件。因此，恰当地、以尽可能低的成本和代价，获得政府履行公共职责的货物、工程和服务，既是采购科学化的根本目标和出发点，也是检验政府采购是否科学合理的基本标准。不从采购需求出发、不能恰当满足需求的采购，一定不会是成功的采购。
可以说，《条例》最大的突破之一，就是非常明确、非常到位地提出了采购需求的内容，使政府采购工作具备了实质性的、灵魂性的内容。《条例》从不同角度，在多处提及采购需求：
第一，采购需求成为采购的重要目标和依据。《条例》第十一条要求采购人做好采购准备工作，特别是要科学合理确定采购需求，这是一种明确的目标定位，表明采购就要符合需要。第十五条规定采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件，这就使采购需求成为编制采购文件的重要依据，突出以满足需求为主的原则。
第二，明确规定采购需求的合法性和正当性，且不能在需求确立环节出现排他性内容。《条例》第十五条规定采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求，表明采购人提出采购需求，还必须遵循法律法规和政策要求，采购需求说明中不能有歧视性和排他性内容，避免实际操作中大量出现不当采购需求，影响政府采购的政策功能和公平、公正目标的实现。《条例》第二十条则更加明确地规定“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”是排他性内容。
第三，特定项目确定采购需求应当听取社会公众的意见，以更加体现公众的意志和增加公众参与程度。《条例》第十五条“政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见”的规定，表明采购需求不单是采购人、采购代理机构面临的问题，涉及社会公共服务等内容，必须听取社会公众的意见，让社会公众参与，这是遵循“纳税人意愿”的要求。
第四，采购需求要完整、明确。《条例》第十五条“除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确”的规定，表明采购需求不能模棱两可，而是要定位明确、清楚明白。《条例》第十三条明确要求采购代理机构要提高确定采购需求的水平。实际上，采购实施过程中，需求定位和阐述越完整、明确、准确，越有利于实现采购的目标。采购需求完整、明确是采购成功的重要前提，也为采购结果的评价提供了方便。为了采购需求能够完整、明确，《条例》还规定“必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见”，这在技术上增加了可靠性，通过征求意见也有利于排除政府采购的排他性内容。
第五，将有效实施政策功能与采购需求相关联。《条例》第六条要求政府采购要实现政策功能目标，其中一项内容是“通过制定采购需求标准”，即通过采购需求的说明和论证，实现节能环保、促进中小企业发展等目标。
采购需求管理应该包括采购人需求提出、需求说明、需求论证、需求控制、需求确立等多个层面。需求说明既要清楚明确，又不能包含歧视、排他性内容；需求论证是要对需求进行分析，通过规范的需求论证程序、需求管理方式，既确保采购人履行公共职责所必须的功能需求，又要不断剔除多余、过剩和不必要的功能，避免不必要的公共支出，促进清廉政府建设，使需求管理成为实现政府采购科学化的源头和基础。需求确立重点是明确确立需求的主体及其享有的权利和承担的责任，保障需求确立具有严肃性。
二、提高政府采购的透明度，保障政府采购公开、透明
政府采购被称为“阳光采购”，人们常说阳光是最好的防腐剂，政府采购的全过程，都应该在公开、透明的环境中进行。实际上，对于政府采购而言，反腐需要透明度，提高采购质量和效率需要透明度，提高采购与供应对接的程度需要透明度，潜在供应商、社会公众参与和监督政府采购也需要透明度。因此，公开、透明是政府采购科学、合理的最根本保证。
然而，在实际操作中，一些采购人、采购代理机构、供应商通过隐瞒政府采购信息，改变采购方式，不按采购文件确定事项签订采购合同等手段，达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。为了防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公平、公正，《条例》大大增加了公开透明的相关内容。
首先，采购信息需要发布。《条例》第八条规定政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。第二十一条规定采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。
其次，采购方式、评审方式和标准等需要公开。《条例》对于采取什么采购方式、采购过程中哪些内容必须公开等，做了更明确的规定。《条例》三十二条规定采购用招标方式，招标文件的内容要求包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等，要在招标文件中确定并公开；第三十条规定采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额；第三十八条规定采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商处采购的，还应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示。
第三，中标和成交结果、合同等需要公开。《条例》第四十三条规定采购人或者采购代理机构应当在中标、成交供应商确定起2个工作日内，发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。第五十条规定采购人应当在政府采购合同签订之起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。
第四，投诉处理结果须公开。第五十八条规定财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告。
为保证政府采购的公开和透明，《条例》增加了很多新的具体规定，将更有效地促进政府采购工作的规范和完善。当然，必须清楚地认识到，增加政府采购透明度，决不仅仅是《条例》的几款条文就能完全解决的，要贯彻到实际操作过程中，必须有严格的监督，对于不按规定公开的单位、机构和具体责任人，依法进行处罚，同时依靠现代网络信息技术，通过建立统一的采购网络平台，让社会各方面广泛参与和监督，这样才能真正提高政府采购的公开和透明，为实现采购规范化和科学化服务。
三、明确评审专家的职责和责任，规范评审专家的行为
我国政府采购采取了聘请社会人士担任评审专家的非职业评审方式。其好处是专家属于无利害关系的第三方，随机选择一些比较懂行的专业人士，实现评审的客观可靠。但另一方面，专家评审的权利、义务、责任等并不十分明确，现实中出现诸多如专家不“专”、专家难“责”、专家操纵等实际问题。这些问题在一定程度上影响了政府采购的质量和效率。为了解决这些问题，《条例》在专家职责、权利、义务和责任等方面作了补充规定。
第一，进一步明确评审专家产生方式。《条例》第三十九条规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。这是《政府采购法》中没有明确的内容。
第二，明确了专家的义务和职责。《条例》第四十条规定评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审情况和评审中获悉的商业秘密。评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告，政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的，应当及时向财政、监察等部门举报。第四十一条规定采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。第五十二条规定政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问与质疑。
第三，进一步明确专家的责任和对专家的监督管理。《条例》第六十二条规定省级以上人民政府财政部门应当对评审专家库实行动态管理。采购人或者采购代理机构应当根据评审专家在政府采购活动中的职责履行情况进行记录，并及时向财政部门报告。第四十一条规定评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对评审报告有异议的，应当在评审报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意评审报告。第七十五条针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无效，不得获取评审费，禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，依法承担民事责任，依法追究刑事责任等。
政府采购工作专业性很强，专家在采购过程中的确能发挥重要作用，但水平不够、责任心不强甚至心术不正的专家，却可能给采购带来不利影响，甚至产生破坏作用。因此，《条例》对专家行为的规范，对促进政府采购工作的规范化和科学化，应该能够发挥积极作用。但在具体的专家选拔、培训、抽取、使用、共享、轮换等方面，现实中还需要做更多细致的和创新性的工作。[3]
《政府采购法实施条例》专家系列解读文章系列之二——条例从制度上全面推进“阳光化”采购
财政部财政科学研究所所长 刘尚希
在党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的背景下，政府采购制度改革顺应全面深化改革的部署以及政府采购实践的迫切需要，加快政府采购法律制度体系建设的步伐。2014年12月31日，国务院常务会议审议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）。可以预见，《条例》的颁布实施，将从制度上大大推进政府采购的规范化、法制化进程。《条例》将《政府采购法》的原则规定进一步细化、明确和充实完善，给出操作层面权威性的规则细则，将有力推进规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制的构建；加快依法推进政府采购管理体系建设、采购监督机制的完善；同时，将有助于推进政府采购全过程信息公开以及完善政府采购信息公开的配套措施，加强政府采购信用体系建设。
《条例》的颁布实施将政府采购更进一步纳入规范化、法制化的轨道，在强化透明度的基础上加强对政府采购行为的监管和社会监督，实现政府采购的阳光化运行全面推开。
《条例》强化信息公开，提高政府采购的透明度，加强社会监督。为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公平、公正，《条例》从四方面作出规定：一是采购信息须公开。比如，第八条规定政府采购信息应当在指定媒体上发布，第三十条规定采购项目预算金额应当在采购文件中公开等。二是变更采购方式须经批准。第二十三条规定采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，需要采用其他采购方式的，应当符合法定情形且须经设区的市级以上人民政府财政部门批准。三是采购合同、中标、成交结果须公开。第四十三条和第五十条要求中标、成交结果、政府采购合同应当在指定媒体上公告。四是投诉处理结果须公开。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告。从国际经验看，世界贸易组织《政府采购协议》（GPA）各成员国均很重视利用社会监督来加强对政府采购的管理，例如，英国、美国等都有一套完善的社会监督制度，重视社会公众在政府采购中的监督作用。
同时，推动利用信息网络进行电子化采购活动。第十条强调国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，在大数据日益被广泛使用的背景下，利用电子采购来提高政府采购的绩效和透明度势在必行。
《条例》强化政府采购的源头管理和结果管理。政府采购制度成熟的国家均很重视政府采购的绩效管理。从近年来政府采购领域的案件看，突出问题是质次价高，实践表明，仅仅依靠加强采购程序监督是不够的，还需强化政府采购的源头管理和结果管理，加强政府采购的绩效管理，更加注重提高政府采购资金的绩效，做到采购需求科学合理，履约验收把关严格，减少违规操作空间，保障采购质量。[4]
《政府采购法实施条例》专家系列解读文章系列之三——条例所体现的立法进步
财政部财政科学研究所研究员 贾康
继党的十八大作出“五位一体”总体布局，十八届三中全会形成关于以经济改革为重点推进全面改革的顶层规划部署之后，十八届四中全会又作出了关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，把经济改革与行政、政治、司法、社会等方面的改革贯通衔接，给出了在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中的“法治化”通盘指导。正是在这一背景下，2014年12月31日，国务院常务会议审议通过《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），《条例》将成为我国财经领域法律法规体系的重要组成部分。
《条例》是自2003年1月1日我国《政府采购法》付诸实施以后，顺应经济社会发展和深化政府采购制度改革的客观需要，在政府采购法制建设中实现的重大立法进步。《条例》从总则开始，对政府采购当事人、方式、程序、合同、质疑与投诉、监督检查和法律责任等，以专章作出了明文规定。
从研究者的视角来看《条例》，它在总结十余年我国实施《政府采购法》过程中的成绩与经验、问题与教训的基础上，呈现了以下特点：
第一，贯彻“依法治国”大政方针，体现了“良法”建设中务实的“问题导向”。在我国政府采购规模逐年扩大、成绩显著的同时，这一领域的问题也不可忽视，如出现“天价采购”和腐败案例、质量不高、效率低下等，引起社会质疑和民众不满，亟需出台有效对策。
第二，紧紧抓住政府采购“阳光化”这一关键特征，结合预算制度的规范化建设和信息公开方针，推进政府采购制度创新。当年我国《政府采购法》的制定与实施带有强烈的“改革使命”特征，其基本逻辑是以“阳光采购”与市场公平竞争机制对接，优化相关制度安排，铲除“吃回扣”等分散采购中容易发生腐败行为的土壤，形成有效监督管理和提升政府采购资金绩效的长效机制。《条例》提高透明度，防止暗箱操作的相关规定，如从采购项目到采购方式、中标与成交、合同及投诉处理结果的信息都必须公开，政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众意见，验收应邀请服务对象参与并将结果向社会公告等，将更有力地引入制度性约束和社会监督，遏制寻租腐败，促进政府采购公平公正。
第三，着力强化优化政府采购的政策功能和调控作用，在“结果导向”上基于物有所值而提升绩效水平。政府采购在以制度因素促进资金节约、物有所值的基础上，也以其批量、集中采购为主的形式，带来了特定的政策调节功能。《条例》通过一系列具体和尽量细化的规则规定，完善了制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，有望更好地实现节约资源、保护环境、促进中小企业发展等目标。
此外，《条例》一系列具体、细致的规定，对实际工作和采购活动的指导意义也是显而易见的，如明确规定采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金，财政性资金与非财政资金无法分割采购的，统一适用《政府采购法》与《条例》；又如监督检查、法律责任方面的详细规定等都具有明晰的操作要领，必将促进政府采购制度落到实处。[5]
《政府采购法实施条例》专家系列解读文章系列之四——政府采购合同公开体现里程碑式进步
南开大学法学院教授 何红锋
政府采购合同是不同政府采购方式的共同成果，同时，也是政府采购履约交付的依据和基础。《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）的颁布，对政府采购合同管理的影响表现在以下几个方面：
一、制定政府采购合同标准文本将进入实质性阶段
制定政府采购合同标准文本在政府采购中具有重要意义。一个好的合同文本，应当是双方权利义务保持均衡，体现公平公正的。
《条例》第四十七条规定，国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本。这一规定，将使制定政府采购合同标准文本进入实质性阶段。同时，在《条例》中作出这一规定，能够确保政府部门制定合同标准文本的效力。从理论上说，如果仅仅是财政部门规定制定政府采购合同标准文本，必须依赖当事人的使用，如果采购人不使用，可能会违背财政部门的管理性规定，但不会导致合同无效。但由行政法规规定，如果不使用，则可能导致合同无效。
二、履约保证金的交纳有了明确的法律依据
在政府采购中，能否要求供应商提交履约保证金，一直是个有争议的问题。但这些年的政府采购实践告诉我们，供应商违约的情况屡见不鲜，有的甚至是十分严重的违约。而实践中，采购人几乎没有主动追究供应商违约责任的情况，但政府采购合同的违约，往往产生十分严重的后果。因此，政府采购合同中，采购人也需要有追究对方违约责任的手段，而要求供应商提交履约保证金，是经过政府采购市场长期实践、国际上通行的、被证明行之有效的约束供应商的手段。因此，《条例》第四十八条赋予了采购人向供应商收取履约保证金的权利，规定“采购文件要求中标或者成交供应商交纳履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过采购合同金额的10%。”在履约保证金上，《条例》与《招标投标法实施条例》的规定保持了一致，避免了实践中在处理这一问题上的矛盾和无所适从。
需要注意履约保证金与投标保证金的区别。
三、中标或者成交供应商拒签合同时采购人的选择权
中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的情况，在实践中时有发生，尤其是排序第一的中标或者成交供应商与排序第二的存在较大价差的情况下，可能会对采购人造成较大不利影响。如某次采购项目评标过程中，北京某公司授权委托人提出不能按规定供货而主动要求放弃中标资格，评标委员会发现，如同意其放弃中标资格，则由次低报价中标，中标价抬高20.2万元，即便没收该公司的投标保证金2万元也无法弥补采购人的差价损失。由于采购人存在竞争不充分的担心，以前很多采购人的做法是拒绝供应商放弃中标资格的要求。
对于投标人撤销投标文件的行为，法律也只能规定法律责任，即不退还投标保证金。
《条例》通过规定中标或者成交供应商拒签合同时采购人的选择权，可以有效解决竞争不充分的情况。《条例》第四十九条规定，中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人可以按照评审报告提出的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商，也可以重新开展采购活动。实践中，确实存在由于一个竞争力强大的供应商（其表现是其价格远低于其他供应商）放弃中标资格，导致竞争不充分的情况；当然也存在排序第二的中标或者成交价仍然是有竞争力的情况。可以由采购人决定，是按照评审报告提出的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商，还是重新开展采购活动。
四、政府采购合同的公告
提高政府采购信息透明度，是国务院常务会议讨论《条例》时非常关注的问题。
《条例》第五十条规定：“采购人应当在政府采购合同签订之起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。”这一规定，大大提高了政府采购信息透明度，强化了公众对政府采购的监督。
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